Het rommelt in Den Haag. Na meer dan een jaar corona en een toeslagenaffaire die het kabinet de kop kostte leek de gifbeker wel leeg. Vlak na de verkiezingen werd de hoop op een snelle formatie echter abrupt de nek omgedraaid met vier inmiddels legendarische woordjes: ‘Pieter Omtzigt, functie elders?’
Daarmee is de verwarring compleet. Het laatste beetje vertrouwen dat Mark Rutte nog genoot is verder afgebrokkeld en de vraag op ieders lippen is evident: ‘Hoe nu verder?’ Maar misschien is dat helemaal niet zo erg – misschien is het wel exact wat we nodig hebben.
Want het is hoog tijd dat we onszelf die vraag stellen: ‘Hoe nu verder?’ Sterker nog: de opstapeling van problemen die ons tot dit punt heeft gebracht is juist is ontstaan doordat Den Haag zichzelf die vraag jarenlang níet heeft gesteld.
En welk beter moment is er nou om hem wel te stellen dan tijdens de formatie? – hét moment waarop Den Haag bepaalt hoe de komende vier jaar geregeerd gaat worden. Complete chaos en een formatie – misschien vormen ze samen wel de perfecte storm waaruit eindelijk iets nieuws kan ontstaan.
Tegenmacht blijft macht
Voordat die hoop werkelijkheid kan worden moet de huidige discussie echter flink worden bijgestuurd. Want hoewel eindelijk wordt gepraat over de weg voorwaarts, lijkt het kader waarbinnen de discussie wordt gevoerd eerder een stap terug: het gaat alleen maar over macht en tegenmacht.
En daar schieten we niets mee op. Want tegenmacht blijft macht – en het antwoord op de vraag ‘hoe nu verder?’ vinden we niet in macht, maar juist in het ontstijgen daarvan. We moeten voorbij de macht.
De ambitie om een cultuurverandering te bewerkstelligen is goed, maar het is een illusie om te denken dat de gewenste verandering een kwestie is van het balanceren van macht. Deze illusie komt voor uit een beperkt begrip van het idee van organisatiecultuur in het algemeen en het cultuurprobleem bij de overheid in het bijzonder.
Vasthouden aan wat is
Als organisatie- en leiderschapsexpert, gepromoveerd op het thema cultuur, kom ik al 25 jaar over de vloer bij organisaties, waaronder vele overheidsinstellingen. Op basis van mijn ervaring durf ik te stellen dat het werkelijk op te lossen probleem zich niet beperkt tot politiek Den Haag – het speelt binnen alle gelederen van de overheid.
Het is een typisch probleem van deze tijd dat in de basis herkenbaar is voor ieder van ons: de wereld verandert, en omdat we bang zijn voor verandering proberen we krampachtig vast te houden aan wat is, in plaats van dat we meeveranderen.
Laten we even teruggaan naar de oorsprong van de huidige impasse: de toeslagenaffaire. In alle commotie zou je bijna vergeten dat al het gedonder helemaal niet in begon Den Haag, maar bij de Belastingdienst. Die kreeg er vanaf 2005 een nieuwe taak bij – het toekennen van toeslagen – en bleek niet in staat deze taak naar behoren uit te voeren, met als schrijnend dieptepunt de jarenlange klopjacht op zogenaamde kindertoeslagfraudeurs.
De vraag hoe het zó mis kon gaan is inmiddels uitgebreid behandeld, maar aan één aspect wordt maar weinig aandacht besteed: waarom werd het toekennen van de toeslagen überhaupt toevertrouwd aan de Belastingdienst? De dienst heeft tweehonderd jaar ervaring in het innen van geld, het toekennen van geld is heel wat anders. Het staat haaks op de cultuur, kennis en kunde die zich gedurende al die jaren heeft gevormd.
Maar waarom was het dan toch de Belastingdienst die deze nieuwe taak erbij kreeg? Het antwoord is simpel, maar leidt meteen tot de volgende vraag. De Belastingdienst kreeg deze taak omdat de top van de dienst alles op alles zette om hem binnen te halen. Waarmee de volgende vraag wordt: maar waarom wilde de Belastingdienst deze taak er dan zo graag bij?
Wederom is het antwoord simpel: om iets te doen te hebben. Desondanks verdient dit wat extra uitleg. Overheidsdiensten zijn niet alleen bezig met de uitvoering van hun taken, ze streven nog een ander doel na: hun bestaansrecht behouden. In een snel veranderende wereld zijn ze bang dat ze overbodig worden. Ze doen er alles aan om dat te voorkomen. Ze houden vast aan wat ze hebben in plaats van dat ze meeveranderen.
Existentiële crisis
Het is een begrijpelijke reflex, zeker in het licht van de ongekende veranderingen waarmee de overheid zich geconfronteerd ziet. Steeds meer beleid wordt bepaald in Brussel – gemeenten staan dicht bij de burger, maar valt het Rijk straks tussen de wal en het schip? Daarnaast dendert de digitalisering onverminderd voort – werk dat eerst door ambtenaren werd verricht wordt meer en meer geautomatiseerd. En ondertussen veranderen ook wij – burgers zijn steeds hoger opgeleid en stellen hogere eisen aan de overheid.
Opgeteld is het genoeg voor een ware existentiële crisis: wat is de rol van de landelijke overheid in deze nieuwe wereld? Net zoals bij de provincies kan en moet de vraag gesteld worden: wat is de relevantie, betekenis en toegevoegde waarde van ons werk voor de inwoners van Nederland? Maar in plaats van dat er serieus wordt nagedacht over een goed antwoord op deze prangende vraag, verstijft de overheid. De verschillende ministeries en diensten proberen zoveel mogelijk werk voor zichzelf te creëren om maar niet overbodig te worden.
De parallel met Rutte is veelzeggend: net als de hele overheid wil hij vooral zo lang mogelijk zijn huidige baan behouden. Of hij nog wel de juiste persoon is om leiding te geven aan de VVD en een volgend kabinet lijkt hij zich nauwelijks af te vragen. Leiden is voor een groot deel het goede voorbeeld geven; duurzame verandering begint aan de top. Het voorbeeld dat Rutte momenteel geeft aan andere politici is echter dat het voldoende is om over verandering te praten – zelf veranderen moet je vooral níet doen.
Efficiënt maar star
De neiging om het oude te willen vasthouden is niet voorbehouden aan de overheid, maar deze neemt hierin wel een bijzondere positie in. Private bedrijven hebben de afgelopen decennia op de harde manier geleerd dat ze eigenlijk geen keuze hebben: terwijl de wereld steeds sneller veranderde was het een kwestie van meeveranderen of omvallen. Hoe anders is dat voor de overheid, die niet failliet kan gaan?
Je kunt je voorstellen dat deze bijzondere positie haar weerslag heeft op het verandervermogen binnen de overheid, dat toch al niet bijzonder hoog ligt. Dit is inherent aan de rol van overheidsinstanties – grote organisaties die belast zijn met het uitvoeren van wetten en ander beleid. Binnen dergelijke organisaties heerst doorgaans een bureaucratische cultuur – wat velen zien als een hiërarchische, taakgerichte, trage en ouderwetse cultuur. In zo’n cultuur staan macht, regels en het proces voorop. Eigen verantwoordelijkheid nemen wordt niet gewaardeerd. Het gaat om macht krijgen en deze zo lang mogelijk behouden. Macht geeft en bepaalt de positie van de persoon en organisatie.
Waar bureaucratie voor velen een negatieve lading heeft, schuilt in deze focus op regels en het proces wel degelijk een voordeel: overheidsinstanties zijn doorgaans efficiënt in het uitvoeren van een specifieke taak. Het innen van belasting bijvoorbeeld. De keerzijde van dit voordeel is echter dat het lastig is om dit geoptimaliseerde proces aan te passen of ineens een nieuwe taak uit te voeren. Het toekennen van toeslagen bijvoorbeeld.
Van kwantiteit naar kwaliteit
Daarmee zijn we aanbeland bij de kern van het probleem. Want het efficiënt uitvoeren van een vaste taak is niet langer voldoende. Steeds hetzelfde blijven doen – en verandering weerstaan – kun je niet eeuwig volhouden. Op een gegeven moment is de wereld zozeer veranderd dat je niet meer kunt leveren wat van je wordt gevraagd.
Na verloop van tijd zul je toch moeten meeveranderen, en vandaag de dag ligt het tempo waarin de wereld verandert zelfs zo hoog dat een ‘simpele’ verandering van het proces niet voldoende is: er zal binnen de overheid een cultuurverandering moeten plaatsvinden. Goed zijn in een vast proces werkt niet wanneer alles voortdurend verandert.
De overheid moet doorontwikkelen, zichzelf optrekken naar een hoger niveau: van een bureaucratische en procesgerichte naar een mensgerichte en toekomstgerichte organisatie. Van kwantiteit organiseren naar kwaliteit realiseren. De mens en burger moeten voorop komen te staan. Zij moeten in hun kracht worden geplaatst. Daarbij moet de overheid dienstbaar en dienstverlenend zijn.
In een tijd waarin standaardtaken worden geautomatiseerd zit het met de efficiëntie vanzelf wel goed. De uitdaging zit hem niet meer in het draaien van productie, maar in het vinden van antwoorden op de complexe en dynamische uitdagingen van de 21e eeuw. Dat vraagt om een cultuur van openheid, samenwerken en sociaal bewustzijn, van visie, netwerken en kritisch denken.
Van gesloten naar open
Met name die openheid – of beter gezegd: het gebrek daaraan – kwam de afgelopen weken uitgebreid ter sprake. Het probleem was niet alleen de schandalige behandeling van de slachtoffers van de toeslagenaffaire, maar ook hoelang die door kon gaan.
Terecht wordt dit toegeschreven aan een gebrek aan openheid. Die is deels eigen aan de gesloten machtscultuur, waarin mensen bang en onzeker zijn. Waarin bazen de macht hebben en bang zijn om zelf openheid te geven over hun eigen onkunde, omdat zij weten dat ze dan hun macht over de mensen verliezen.
Uit angst voor overbodigheid durfde de Belastingdienst niet toe te geven dat ze niet in staat was haar nieuwe taak naar behoren uit te voeren. Zo kon de wond jarenlang blijven etteren, totdat er uiteindelijk geen ontkennen meer aan was.
De vraag om meer openheid is dus op zijn plaats: kwaliteit staat of valt bij een open cultuur – bij het kunnen bespreken van fouten en kwetsbaarheden, zodat hiervan kan worden geleerd. De overheid moet zichzelf echter ook op een andere manier openen: ze moet zich meer openstelling voor kennis en expertise van buitenaf.
De maatschappelijke opgaven van vandaag de dag zijn simpelweg te complex om alleen op te lossen: je kunt als overheid onmogelijk overal voldoende verstand van hebben. Het is tijd om op een nieuwe manier samen te werken met externe specialisten. Het wantrouwen dat mede ten grondslag lag aan de toeslagenaffaire moet worden ingeruild voor vertrouwen – vertrouwen in de vakkundigheid van experts.
Van macht naar visie
Dit is ook waarom de discussie voorbij het idee van macht versus tegenmacht moet gaan. Macht is waarin je vervalt als de bureaucratische cultuur niet meer werkt – tegenmacht organiseren is geen sprong voorwaarts maar een stap terug. Binnen een machtscultuur wil je juist alles zelf controleren – de regie uit handen geven is dan een teken van zwakte.
Pas als je deze cultuur ontstijgt zie je dat macht en vertrouwen prima samen kunnen gaan. De overheid is dan niet meer een gesloten bolwerk dat alles zelf wil doen, maar de centrale spil in een netwerk dat samen oplossingen bedenkt en uitvoert voor de wereld van vandaag en morgen. De nadruk binnen de overheid zelf ligt op het vaststellen van de doelen. De vraag hoe die doelen precies worden bereikt wordt toevertrouwd aan de specialisten, die vervolgens kunnen worden afgerekend op het resultaat.
Dit vereist wel iets dat de laatste jaren grotendeels lijkt te ontbreken in Den Haag: visie. Met woorden bijna even beroemd als de legendarische vier die de coalitiebesprekingen opbliezen, liet Rutte ooit in eigen persoon weten er niet zoveel mee te hebben: ‘Visie is als de olifant die het uitzicht belemmert.’
Inmiddels heeft hij afstand genomen van de woorden, maar een gebrek aan visie is wel precies wat Rutte nu lijkt op te breken. Hij wordt in de huidige discussie zowat afgeschilderd als de kwade genius – de grote leider van een verwerpelijke cultuur. In werkelijkheid heeft het er meer schijn van dat hij juist veel te weinig visionair leiderschap heeft getoond.
Toen Rutte in 2010 aantrad als premier was hij slechts 43. Hoe vreemd is het dan als je in je onervarenheid leunt op de doorgewinterde topambtenaren? Hij is niet de initiator van de bestaande cultuur, hij heeft zich er slechts naar geschikt. Een kleine 10 jaar werkte die strategie prima, maar nu de bureaucratische machtscultuur op zijn laatste benen loopt strompelt Rutte mee.
Dit is het risico dat hij nam toen hij zijn lot verbond aan dat van de ambtenaren. Het is niet zo interessant in hoeverre we Rutte daarmee schuldig achten aan de huidige situatie. Belangrijker is dat het na tien jaar hoog tijd is voor leiders die vooruitkijken. Het is tijd voor visie.
Hoe nu verder?
Dat brengt ons terug bij het begin. Want de grote vraag blijft: ‘Hoe nu verder?’ Het is de vraag die nu centraal staat ten aanzien van de nog te vormen regering zelf, maar dezelfde vraag moet veel breder worden doorgetrokken: hoe gaat de nieuwe regering zorgen dat binnen de gehele overheid de hoognodige cultuurtransformatie naar meer menselijkheid, openheid, kwaliteit en duurzaamheid plaatsvindt?
Duurzame verandering begint bij visionair leiderschap. Dus is dit een beslissend moment. Kiezen de partijen voor de korte of lange termijn? Voor de burger wantrouwen of vertrouwen? Voor een gesloten of open overheid? Voor kwantiteit of kwaliteit als strategie? Blijven we vasthouden aan het verleden of gaan we eindelijk vol voor de toekomst? Dit is dé kans om samen een nieuwe weg in te slaan.